En matière de réforme du secteur public, le véritable défi ne réside pas tant dans le plan lui-même que dans sa capacité d’adaptation au contexte local, lors de sa mise en œuvre. C'est précisément l’objectif des Notes de pratique de CABRI : documenter les réalités des défis liés aux finances publiques dans les pays africains et illustrer comment les fonctionnaires parviennent à concilier l’équilibre précaire entre les objectifs techniques et les contraintes de l'économie politique.

Ces Notes de pratique servent de corps de données probantes, en documentant diverses réformes engagées par les équipes-pays participant au programme « Renforcer les compétences en finances publiques (RCFP) » de CABRI. Récemment, deux Notes de pratique de la cohorte 2024/25, celles de Maurice et de la Côte d'Ivoire, ont été publiées.

Le premier rapport analyse la manière dont une équipe du ministère des Finances de Maurice s’attaque aux retards d’exécution des projets, lesquels découlent de goulots d'étranglement administratifs, de budgets irréalistes et de déficiences dans le processus de passation des marchés. Le second rapport relatif à la Côte d'Ivoire, examine comment son ministère des Finances fait face à la pression croissante de la dette, qui résulte d'un niveau élevé d'exonérations fiscales, de l’incivisme fiscal des entreprises et d'une dépendance excessive vis-à-vis de l'emprunt pour financer des projets d'infrastructure.

Les récentes Notes de pratique soulignent que l’efficacité des réformes de la GFP repose essentiellement sur un ensemble de principes fondamentaux ancrés dans une approche de l’adaptation itérative pour la résolution de problèmes (PDIA). Cette approche, que les équipes appliquent activement à travers le programme RCFP de CABRI, met l'accent sur la flexibilité, l’appropriation locale et l'apprentissage continu comme éléments essentiels à la conception de réformes durables.

Bien que le contexte de chaque pays soit unique, des enseignements communs s’en dégagent :

Les réformes doivent être ancrées dans les réalités et les contextes locaux. Les meilleures pratiques et les cadres mondiaux offrent des orientations précieuses, mais leur succès dépend fortement de leur adaptation aux incitations et aux compromis  locaux. L'expérience internationale démontre que des solutions rigides et uniformes conduisent souvent à une résistance ou à un impact limité. Les recherches d'Andrews (2013) soulignent que les pays ne tirent pas pleinement profit des meilleures pratiques internationales, faute d’une adaptation suffisante de ces normes à leurs problématiques nationales, à leurs capacités institutionnelles et à leurs réalités économiques. Il insiste sur le fait que les réformes institutionnelles doivent être flexibles et profondément ancrées dans la compréhension des contextes politiques, sociaux et administratifs locaux. Ces données probantes confirment qu’une adaptation sensible au contexte est indispensable pour transformer les meilleures pratiques en améliorations concrètes et durables.

Les Notes de pratique de Maurice et son approche de réforme illustrent l'importance de la contextualisation. L'équipe a développé des solutions ciblées, telles qu'un barème standard des tarifs qui reflète les réalités de son économie de marché de petite taille, afin de prévenir des estimations de coûts gonflés qui, à terme, contribuent à de faibles taux d’exécution des projets d'investissement. L’équipe a également encouragé l'adaptation du modèle britannique « des cinq Cas » pour l'évaluation des projets, tout en reconnaissant que celui-ci nécessitait une adaptation significative à l'échelle plus petite des projets mauriciens et aux capacités limitées du marché local. De fait, une application trop rigide de ce modèle risquerait de restreindre la concurrence locale, d’évincer la capacité technique et de compromettre la faisabilité des évaluations locales.

En Côte d'Ivoire, bien que les politiques fiscales visent à s'aligner sur les directives régionales de l'UEMOA, les exonérations fiscales sont souvent utilisées de manière stratégique pour gérer des compromis politiques et sociaux complexes. Rationaliser ces exonérations fiscales nécessite plus qu'une simple stratégie : cela requiert une compréhension nuancée de l'économie politique locale, des incitations des parties prenantes et des dynamiques sociales. Dans ce contexte, la mise en œuvre de la réforme exige une mise en séquence rigoureuse, des approches progressives et un engagement continu avec les parties prenantes pour trouver des solutions consensuelles et atténuer la résistance.

En définitive, les réformes efficaces sont celles qui, au-delà de leur rigueur technique, sont profondément ancrées dans les réalités de l'environnement local, garantissant ainsi leur caractère pragmatique, leur acceptabilité et leur pérennité à long terme.

Les incitations, les motivations et les contraintes des parties prenantes dictent au final la mise en séquence et la viabilité des réformes. Les initiatives de réforme impliquent souvent une grande diversité de parties prenantes, y compris des fonctionnaires, des dirigeants politiques, de la société civile et des partenaires du développement, chacun ayant ses propres intérêts et priorités. Lorsque les réformes menacent les droits acquis des parties prenantes, remettent en cause les dynamiques de pouvoir existantes ou imposent des contraintes majeures, comme une charge de travail accrue, une perte d'influence ou des perspectives de carrière incertaines, la résistance ou l'opposition passive peuvent entraver les progrès.

Les efforts de Maurice pour introduire un nouveau barème des tarifs en témoignent. En particulier, certaines parties prenantes avaient exprimé des préoccupations quant au fait que l'adoption d'un barème des tarifs mis à jour pourrait limiter l’aptitude des entrepreneurs à soumettre des offres compétitives, ce qui pourrait entraîner une réduction des marges bénéficiaires ou une augmentation du prix des offres. L'équipe a reconnu que la mise en œuvre d'un barème des tarifs révisé nécessitait un plaidoyer ciblé et un alignement des parties prenantes. Répondre à ces préoccupations était indispensable pour garantir une large acceptation et la réussite de sa mise en œuvre.

En Côte d'Ivoire, consciente qu'une mise en œuvre progressive de la rationalisation des exonérations fiscales permettrait de mieux gérer les compromis politiques et sociaux, l'équipe a privilégié le renforcement de la gouvernance des données, l’amélioration du partage d'informations entre les administrations et la compréhension et le suivi des exemptions au sein des différentes agences gouvernementales. Ces stratégies, plus adaptées aux sensibilités locales, visent finalement à développer un argumentaire politique et social plus solide pour rationaliser les exonérations fiscales en alignant des incitations jusqu’alors divergentes.

En fin de compte, les réformes qui tiennent compte des incitations des parties prenantes et qui s’y conforment, ont plus de chances d'être acceptées et institutionnalisées et de se pérenniser.

L'engagement des parties prenantes et l'appropriation par celles-ci à tous les niveaux assurent l’ancrage des réformes dans les contextes locaux, leur prise en compte des incitations locales et consolident l'engagement collectif. Les recherches démontrent que l’acceptation et l'appropriation par les parties prenantes sont essentielles au succès des réformes. Cet engagement permet non seulement d’instaurer un climat de confiance, mais garantit également l’alignement des réformes sur les réalités du terrain, augmentant ainsi leurs chances de réussite durable.

L'expérience de Maurice illustre parfaitement ce principe : l’implication des entrepreneurs, des ingénieurs et des fonctionnaires chargés de la passation des marchés tout au long de la chaîne de valeur des projets d'infrastructure, a permis de mieux appréhender les conditions du marché local et les réalités des projets. Cette approche a permis de développer des solutions plus pragmatiques et consensuelles.

De même, en Côte d'Ivoire, l’implication des administrations responsables de la fiscalité, des douanes et des investissements a favorisé une compréhension commune et un engagement mutuel, deux éléments indispensables à l’amélioration de la qualité des données et à la gestion efficace des exonérations fiscales.

Les expériences des deux pays démontrent qu’un engagement proactif des parties prenantes et un diagnostic adaptatif des problèmes, reposant sur la prise en compte de la diversité des points de vue, sont essentiels à la réalisation de réformes durables et efficaces.

La pérennité des réformes nécessite une culture d'amélioration continue, plutôt que des  solutions techniques ponctuelles. Dans un paysage de finances publiques en constante évolution, les institutions doivent reconnaître le fait que leurs pratiques les plus performantes d'hier pourraient ne plus être adaptées aux enjeux de demain. Andrews (2013) souligne que les réformes ne sont pas des événements ponctuels, mais des processus continus, qui exigent patience, persévérance et un engagement en faveur de l’apprentissage continu. Plus récemment, les recherches de Williams (2025) préconisent de considérer la réforme comme un processus permanent de transformation comportementale et culturelle.

Consciente de cela, l'équipe mauricienne est en train d’institutionnaliser des réunions de suivi de projet et des visites de site régulières afin de favoriser une culture d'apprentissage continu et d'améliorer la gouvernance des projets. En Côte d'Ivoire, l'équipe a proposé la création d'un comité dédié à l'amélioration du partage des données, de la gestion et de la supervision des exonérations fiscales, reconnaissant que des réformes profondes exigent du temps et des efforts soutenus.

Ces initiatives devront être affinées sur plusieurs cycles budgétaires, afin de permettre aux réformes de s'adapter aux capacités et aux réalités locales, pour aboutir finalement à des solutions plus contextualisées. Reconnaître la nature non linéaire et continue des réformes aide également à gérer les attentes, à maintenir la dynamique et à adapter les stratégies au gré de l’évolution des circonstances.

Conclusion

En somme, les expériences de Maurice et de la Côte d'Ivoire soulignent que les réformes de la GFP prennent de l'ampleur lorsqu'elles s’enracinent dans des problèmes concrets, s’appuient sur une compréhension du contexte local, mobilisent les parties prenantes et s’inscrivent dans une démarche d’amélioration continue. Les enseignements tirés de ces études de cas peuvent servir de guides précieux pour les décideurs politiques soucieux de promouvoir des réformes résilientes, adaptables et centrées sur les personnes, au sein d’un paysage budgétaire en constante évolution.

Consulter les Notes de pratique relatives à Maurice et à la Côte d'Ivoire.